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教育用地出讓價格評估要點分析——以北京市某國際學校補繳地價評估項目為例
北京京港房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評估有限公司 郭 爽
摘 要：教育用地作為公共管理和公共服務用地中的一種，屬于評估中處理難度較高的一類用地。本文從某國際學校用地補繳地價款項目評估實踐出發(fā)，分析教育用地出讓項目中可能涉及的估價技術難點，對不同估價方法的具體運用和參數(shù)的確定提出建議。
一、教育用地項目類型及特點
教育用地包括高等教育、中等職業(yè)教育、中小學教育、幼兒園、特殊教育設施等用地，以及為學校配建的獨立地段的學生生活用地；從規(guī)劃用途可以看出，該類型用地普遍具有非營利性的特點。現(xiàn)行供應方式以劃撥為主。符合出讓條件的教育用地一般為應用型院校、國際類院校等。
教育用地出讓評估主要涉及三個類型，包括“招拍掛”底價評估、劃撥用地現(xiàn)狀出讓評估和已出讓用地調整規(guī)劃條件補繳地價款評估，其中估價技術路徑的確定與其他用地相比基本相同，但由于公共管理和公共服務用地的土地、房地產(chǎn)一二級市場均未發(fā)展成熟，在方法選擇、參數(shù)確定等方面比一般經(jīng)營類用地更為困難。
二、估價技術要點
（一）方法選擇
根據(jù)現(xiàn)行的《土地估價規(guī)程》，評估公共管理與公共服務用地，宜選用市場比較法。當缺少市場可比案例時，酌情選用成本逼近法與公示地價系數(shù)修正法，慎用收益還原法和剩余法。在出讓地價評估時，依據(jù)《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規(guī)范》，還需滿足至少“三選 一”和“二選一”的要求。在劃撥地價評估時，依據(jù)《劃撥國有建設用地使用權地價評估指導意見（試行）》，在采用至少兩種方法評估時，還應統(tǒng)籌考慮當?shù)爻鲎尠咐龑嶋H，合理確定劃撥地價水平。
上述是評估方法選用的基本原則，但實際操作中需要考慮到教育用地自身的特點、現(xiàn)狀市場情況等因素。本次以北京市某國際學校教育用地補繳地價款項目（以下簡稱該項目）評估中的實踐經(jīng)驗為例，對各方法的實際選用情況展開分析。
該項目用地于2000年左右辦理出讓手續(xù)，在后續(xù)建設過程中擴增了建筑規(guī)模并已竣工投入使用，該項目屬于已出讓項目調整容積率補繳地價款，調整前后容積率均低于1，需按容積率為1核算樓面地價。根據(jù)項目類型，需要評估設定條件下的教育用地出讓地價。
1.市場比較法
經(jīng)調查，北京市出讓土地市場近三年無教育用地出讓案例，涉及公服用地出讓的有1宗，用途為圖書展覽用地，且案例所在區(qū)位狀況與該項目差距較大，差異性遠大于相似性，不可選用。將選取范圍擴大到全國，共統(tǒng)計出448個教育用地出讓案例，篩選出與北京市經(jīng)濟狀況、房地產(chǎn)市場狀況接近的城市，包括上海、廣州、深圳，其中與該項目區(qū)位條件相近的有1宗，在仔細調查區(qū)域定位、土地利用條件，對比城市地價水平之后，發(fā)現(xiàn)與該項目宗地可比性仍較低。
綜上，在當前的土地市場環(huán)境下，北京市教育用地出讓評估不適合選用市場比較法。
2.收益還原法
目前，北京市土地利用以劃撥、出讓、轉讓為主，純土地出租市場尚未成熟；考慮到教育用地的利用方式以自營為主，理論上的評估思路為企業(yè)經(jīng)營收益扣減非土地資產(chǎn)純收益得出土地收益，再還原求出地價。但是這里有兩個技術難點：首先，采用企業(yè)經(jīng)營收益扣減方式求得的地價為已建成項目的地價，還需進一步扣減建設期土地增值部分，調整至待開發(fā)土地價格；其次，非土地資產(chǎn)純收益的求取難度較高。目前，這些環(huán)節(jié)的處理方式缺少明確的規(guī)定，在當前北京市教育用地土地市場環(huán)境下，不適宜選用收益還原法。
3.剩余法
剩余法適用于各類待開發(fā)土地的評估，該項目屬于營利性教育用地，從開發(fā)利用的角度來求取地價是符合經(jīng)濟原理的，同時為滿足“三選一”的要求，剩余法屬于必選方法之一。
4.公示地價系數(shù)修正法
北京市現(xiàn)行的2022版基準地價體系中，已經(jīng)包括公共服務類基準地價體系，并對二級類教育用地用途修正明確了具體系數(shù)，因此可采用基準地價系數(shù)修正法測算該項目地價。
即使同屬于教育用地，不同的利用方式對地價的影響很大。該項目現(xiàn)狀用途對應了《北京市國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地分類指南（試行）》中的三級類其他教育用地（特殊教育、國際學校），僅通過現(xiàn)有的基準地價體系修正后求取的地價水平，可靠性相對較弱。
5.成本逼近法
成本逼近法適用于土地市場欠發(fā)育、交易案例少的土地價格評估，從這一角度出發(fā)，該項目用地理論上適用成本逼近法；但項目所在地位于北京市中心城區(qū)，土地取得費的確定無論是采用集體土地轉國有或是國有低階用地轉高階用地的方式，可靠性均較低。土地增值收益的求取也受市場數(shù)據(jù)限制，累加結果較難模擬出合理的市場價格，故在可以選用公示地價系數(shù)修正法的情況下，不建議選用該方法。
（二）參數(shù)確定
根據(jù)上文分析，可知當前北京市教育用地評估適用性較高的方法為剩余法和基準地價系數(shù)修正法，其中基準地價系數(shù)修正法的修正體系在公開文件中已有明確規(guī)定，故不再展開，這里主要分析剩余法參數(shù)如何確定。
對該項目教育用地規(guī)劃利用條件進行分析后，認為建成后以國際學校自營為最高最佳利用，因此不動產(chǎn)開發(fā)價值選用經(jīng)營方式下的收益法測算確定。
1.學校年經(jīng)營總收入的確定
學校經(jīng)營的收入包括學費收入及餐飲費、制衣費、課外教育費等其他收入，其中學費收入為主要收入，收費標準受國際學校級別、學校規(guī)模、學生定位、教學課程設置、師資力量等因素影響，測算時，通過選取同級別、同類型的學校學費標準比較確定，可入學學生數(shù)量則需要根據(jù)學校年級設置、規(guī)劃建筑規(guī)模、用地面積、地區(qū)教學需求情況，在滿足《北京市中小學校辦學條件標準》《北京市外籍人員子女學校管理辦法（修訂）》的要求下綜合確定。餐飲費等其他收入由于各國際學校的要求不同，其他收入的內容和比例不相同，該項目通過調查現(xiàn)狀運營和同類學校收費情況確定其他收入占總收入的比例。
2.學校年運營總費用的確定
學校的運營費用一般包括人員支出費用（教職工工資薪金、福利費、社會保 障繳款等）、管理費用、財務費用、餐飲費、制衣費、房屋維修費用、保險費用、設備折舊費、各類稅費（一般情況均免征），其中與房屋相關的費用按照房屋重置價的一定比例計取，其他費用則是調查行業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)按總收入的一定比例確定，該國際學校項目由于存在一定的稀缺性， 所以是通過調查市內同類型學校的經(jīng)營情況綜合確定。
3.經(jīng)營利潤的確定
受新冠疫情和國際形勢的影響，國際學校學生數(shù)量相對有所下降，同項目類型學校在過去三年的利潤均處于較低水平；在取值時不能僅依據(jù)歷史水平確定，要分析外在客觀因素是否長期存在，界定正常經(jīng)營情況，調查行業(yè)平均經(jīng)營管理分配比例，確定經(jīng)營利潤。
4.還原利率
通過調查得知，該項目學校用地雖已出讓，但不允許買賣，如果出現(xiàn)無法經(jīng)營的情況，需移交給政府，因此在確定還原利率時，要考慮該部分權益限制對房地產(chǎn)價格的影響，避免高估。
（三）補繳地價項目中的其他要點
我們不僅要做估價，還要做專業(yè)技術服務，做好政府和土地權利人的技術助手。在該項目中我們同時提供政策咨詢服務，在此過程中，發(fā)現(xiàn)幾點需要思考的地方。
1.與歷史政策的銜接
以北京市為例，早期辦理出讓，容積率小于1時簽訂出讓合同是按地面價簽訂，因此需要判斷當時繳納出讓金對應的地價內涵。以該項目為例，容積率調整前后均小于1，如果前期合同已按容積率為1繳納地價款，則本次不應再補繳。
2.與城市規(guī)劃與發(fā)展政策的匹配
《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號）提出，對可以使用劃撥土地的教育等項目，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地。土地成本在投資成本中一直占有高比例，從科教興國的發(fā)展戰(zhàn)略角度看，教育用地作為基礎要素之一，還需要發(fā)揮民生保障作用。如何將屬于歷史遺留類等公共服務用地補繳地價款項目與相關發(fā)展政策相結合，有待進一步研究。
